VC班组用行动践行国航机务使命
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限缩法典说反映了行政和行政法的自身规律性。即便抛开其他因素，单就时间来说，2025年前的立法任务已是严重超过了容许度。
研究制定行政程序法，这是理论界和实务界长期追求的目标，故而引来各方高度关注和聚力推进。[xxxiii] 同前注[1]，杨建顺文。其前提是完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。这里面也有主观能动性发挥不够、专业支撑度不足的，比如说行政程序立法的搁浅，其原因是非常复杂的，而行政程序法相关研究未能为之提供坚实的理论基础也是重要原因之一。[xviii] 参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第136-150页。
[45] 感谢韩国行政法学者郑二根教授对韩国《行政基本法》相关问题的解答，这一观点受郑二根教授的启发。宇贺克也行政法学体系（参见[日]宇贺克也：《行政法概说Ⅰ行政法总论》（第5版）《行政法概说Ⅱ行政救济法》（第5版）《行政法概说Ⅲ行政组织法、公务员法、公物法》（第3版），有斐阁，2013年版，2015年版，2012年版。鉴于当前已适用行政决策集体讨论制度案例的有限性及有限案例的典型性不足，郑成宝等人诉五莲县人民政府案可以作为重大行政决策集体讨论制度的案例来分析。
[37]《西班牙行政程序法》则除了具体规定委员会制行政机关的工作规则外，还规定了联邦政府主管部门就有关自治区政府间开展协调与合作事宜召集会议。程序化了的民主是可观察、测量的，因而民主的程序应当规范，会议制度应当健全，并严格执行。摘要: 行政机关的集体讨论制度，是我国人大与政府关系在行政组织法上的体现，是把民主集中制优势转化为行政治理效能的制度设计。在此基础上，《重大行政决策程序暂行条例》第30条把民主集中制原则进一步程序化、制度化，要求所有重大行政决策作出前都应当经本机关常务会议或者全体会议讨论，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长不能先发表意见影响其他组成人员的意见。
该案的终审判决时间在《重大行政决策程序暂行条例》施行之前的2004年3月19日。[48]苏政发〔2003〕1号，2003年5月10日发布，现已失效。
暂且不论列举各项是否明确，至少兜底条款中的其他重大事项属于不确定法律概念，适用时难免发生争议。[20]也就是说，行政行为只是行政的一种结果。它所对应的是行政机关组成成员职权相同、地位平等、集体领导、共同对民意机关负责的委员会制。能够获得公众合作或支持的最佳方式就是法律，因而组织法必须获得像普遍性行为规范那样的形式和尊严。
其中，该条第3款规定：行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。且规定，政务会议须有政务委员过半数的出席始得开会，须有出席政务委员过半数的同意始得通过决议。[23]在国家外部关系上，阿尔蒙德借助系统论上的输入—转换—输出理论，讨论了社会环境对政治组织的影响，把外部影响进行利益综合后转换为政策及政策实施的过程。关键词: 行政首长负责制 重大行政决策 集体讨论制度 民主集中制 行政过程 我国行政机关的集体讨论制度，本来只是一项组织法制度。
[26]参见[英]威廉·韦德：《行政法》，骆梅英等译，中国人民大学出版社2018年版，第5-6页。[23]参见[英]M·J · C·维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第320-350页。
那么，扬州市政府的委托到底是否为法律、法规所禁止呢？根据当时有效的《立法法》，扬州市并无立法权，扬州市政府的《扬州市城市规划管理办法》并非规章。它到底是组织法制度还是行为法制度，到底是内部行政法还是外部行政法？ 狄骥认为，国家的组织法制度可以转化为行为法或外部行政法制度。
法治国不只是通过法律把大量丰富的行政活动限制起来，而是要使行政活动在其内部也逐渐形成一些确定的内容，以保障个人权利及个人对行政活动具有可预测性。在集体讨论只是一项组织法和内部行政法制度时，法院只能表示尊重，当事人无权通过诉讼质疑或者不能得到法院的支持。《教育部工作规则》设立了部党组会、党组民主生活会、党组学习中心组会、党组务虚会、部长办公会、部长专题办公会等会议制度，其中第32、33条分别规定了部长办公会议和部长专题办公会的任务。我们推行的行政首长负责制，是相对于委员会制来说的，并不是行政首长个人独裁制。[28]严益州：《德国行政法上的双阶理论》，载《环球法律评论》2015年第1期，第91页。王明前：《陕甘宁抗日根据地政权建设研究》，载《宁夏师范学院学报》2021年第3期，第29-30页。
情节严重的，予以降级或者撤职。它从一项组织法和内部行政法制度，发展成为重大行政决策的法定程序，即行为法和外部行政法制度的学理基础，是政治过程论及行政过程论，在法律上表现为行政程序立法的强化，在行政过程链条上回溯了行为法和外部行政法制度的起点，将本来属于组织法和内部行政法制度的集体讨论截取到行为法和外部行政法制度。
再审支持了二审判决，并认为五莲县人民政府已经履行二审判决，遂裁定驳回。[46]范凯案，最高人民法院（2017）最高法行申2289号行政裁定书。
[39]在地方探索的基础上，国务院制定了《重大行政决策程序暂行条例》，规定了重大行政决策的集体讨论制度。[59] 通过念泗居民案和郑成宝等案，我们可以比较发现，在集体讨论成为行为法制度以前，法院仅仅审查由谁审批、是否合法委托，而不审查审批行为的程序即集体讨论的合法性。
[58]同时，民主也是一种态度，导向结果的公正性。同时又规定，三分之一以上的政务委员具有提前或延后召开政务会议的请求权，兼任各委、部、会、院、署、行首长的政务委员对政务会议通过的决议和命令具有副署权。1954年的《国务院组织法》[11]未再作上述规定，但仍然设有国务院常务会议和国务院全体会议，国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。[4]苏俄十月革命胜利后，把议行合一制作为国家机关的组织和活动原则，即民意机关不仅负责立法而且负责法律实施的监督，审查和批准政府的立法草案和建议，指导政府的工作。
况且，违反集体讨论制度还有组织法上的责任追究。[3]我国1982年《宪法》第88、90、105条规定了行政机关首长负责制。
三、司法对集体讨论的检验 行政决策集体讨论作为一项行为法、外部行政法制度是可以通过司法验证的。内部行政法是规范行政机关内部组织或工作人员，而不直接规范公民权利义务的法，不会直接引发行政诉讼案件而受到司法的检验。
决策是政治过程的关键性阶段，是把有效的政治要求转换成权威性决策的阶段。我国《重大行政决策程序暂行条例》所规定的行政决策程序制度主要包括公众参与制度、集体审议制度和人大批准、决定制度，所调整的是行政机关与公众的关系。
转换过程则是政治体系内部的（活动）。不过可以肯定的是，法律规范和上级行政规范性文件对其他重大事项有规定的从其规定，如《行政处罚法》第57条第2款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条、《统计法实施条例》第7条第1款[52]和《国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》[53]等的规定。注释: [1]参见赵娜、方卫华：《重大行政决策的集体讨论决定制度研究》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2014年第1期，第19-24页。进入专题： 行政首长负责制 重大行政决策 集体讨论制度 民主集中制 行政过程 。
对作为一项组织法和内部行政法制度的集体讨论，法院只能表示尊重，当事人无权通过诉讼质疑或者不能得到法院的支持。但从19世纪末开始，理论上对立法、行政和司法的划分已不满足于三者的组织构造，提出了职能上的协调和控制，强调国家目的的实现。
从该案案情来看，扬州市政府所委托的仅仅为集体讨论权，市长的最终决定权并未委托。[44]参见《扬州市政府关于调整市规划委员会组成人员的通知》，扬府设〔2011〕15号，2011年3月22日发布。
行政程序成为行政机关和相对人合作的空间，确立了相对人的行政参与权，[22]进一步推动了理论的发展。[24]美国行政法学至今不讨论行政组织法、行政实体法，没有行政行为理论，只研究行政程序。